Мы не боимся лоббизма, а даже поддерживаем его

При выработке решений власть должна использовать максимум информации, в том числе той, за получение которой нужно платить – считает директор департамента экономического анализа и перспективного планирования Минпромэнерго Станислав Наумов

По работе часто общаюсь с разными экспертными организациями. И все чаще слышу от них, что чем дальше, тем больше поступает заказов от госструктур на разного рода аналитические разработки, мониторинги и т.д. Это что – мода или свидетельство нарастающей неэффективности самой власти: сама она, получается, анализировать не способна?

Станислав Наумов: Я бы из такого наблюдения – а оно основано на реальной тенденции – сделал прямо противоположный вывод: повышается эффективность процесса подготовки и принятия решений. Обращение к сторонним экспертам – не проявление некомпетентности госструктур; это значит, что они считают возможным сделать процесс выработки решений максимально открытым. И компетентным, обоснованным, взвешенным. Разве плохо, что власть признает, что у нее нет априори монополии на истину, на знание? По-моему, стремление к разумной максимизации источников знания – это проявление ответственности тех, кто принимает решение.

Поясню свою мысль. Можно идти «кафкианским» путем: создать такое количество отделов, департаментов, управлений, которое бы охватывало все существующие отрасли, подотрасли и т.д. Набрать туда самых квалифицированных специалистов. И никого не слушать. У нас структурное подразделение по той или иной отрасли есть? Есть. Специалисты в нем хорошие? Хорошие. Значит, и решения, которые на основании их раздумий принимаются, ни в какой внешней экспертизе не нуждаются. Такой подход имеет право на существование. Но не в рыночной экономике, где помимо государства есть множество игроков со своими интересами. Можно их мнение не учитывать. Но вот тогда-то и придется раз от раза признавать хотя бы частичную некомпетентность.

Мы предпочитаем другой подход: интегрировать знания и сделать такую интеграцию ресурсом управления. А интегрировать знание можно, лишь вовлекая в процесс выработки аналитических материалов сторонние структуры. Более того, на мой взгляд, аналитика должна быть свободной от политической конъюнктуры и давать объективную картину. И именно по этому она должна заказываться независимым службам и компаниям. Прерогатива чиновника – принимать решения на базе предоставленных разносторонних аналитических разработок. Это и есть процесс нахождения консенсуса, взаимопонимания, сотрудничества власти, бизнеса и общественных интересов. Именно поэтому, анализ должен проводиться широким кругом признаваемых компететными участников.

Отбор таких сторонних структур – весьма неплохая почва для, скажем так, заинтересованности тех, кто выбирает…

С.Н.: Если отбор производится бесконтрольно, то это так. Чтобы избежать этого, нужно процесс отбора формализовать, ввести четкие критерии. Для этого существует конкурентная система НИР – научно-исследовательских разработок, на которые выделяются средства из бюджета. Формулируется само задание – цель НИР. Объявляется открытый конкурс. Есть правила, по которым определяется победитель конкурса. Есть процедура обсуждения документов, выработанных победителем, – чтобы не «схалтурили». Когда такой механизм выработан, о «заинтересованности» говорить не приходится. Приобретение аналитической продукции является госзакупкой с четко регламентированной конкурсной процедурой, утвержденной Федеральным законом.

Гораздо более важной является проблема аффилированности самой аналитики и рекомендаций на ее основе. Так как масштаб аналитических работ на много порядков меньше, чем масштаб тех программ и проектов решения по которым принимаются. Соответственно основные риски -- в неверно обоснованном решении. Мы можем сталкиваться с ситуациями предоставления госвласти аналитики, прогноза, исследований, сделанных исходя из интересов определенных участников процесса, без учета ситуации в целом. Во всем мире вырабатываются методы защиты от такого влияния, часто они опираются на математические и статистические приемы, как например взаимопогашение крайних точек зрения по методу Дельфи. Например, этот же принцип положен в основу технологического прогнозирования – Форсайта, основой которого является сбор объемных экспертных панелей, а не зависимость от одной экспертной организации. В настоящее время мы опробуем такие панели в работе Экспертного клуба Минпромэнерго.

Справка:  Экспертный клуб Минпромэнерго – это открытая площадка для обсуждения современной промышленной политики РФ, ее целей, результатов и перспектив. В экспертный клуб входят представители Минпромэнерго, крупнейших промышленных предприятий, аналитических центров, СМИ. Возглавляет экспертный клуб Минпромэнерго президент консорциума «Стратег» Георгий Афанасьев.

Можно про механизм «закупок знаний» поконкретнее?

С.Н.: Расскажу на примере нашего министерства. Нам система НИР, в том числе методика, по которой она заказывалась, досталась от предшественников – Минтопэнерго и Минпромнауки. Не скажу, что она была плоха. Но она преследовала несколько иные цели: в 1990-е годы НИР, заказываемые федеральными органами исполнительной власти, очень часто выполняли «социальную» функцию – это был один из каналов, благодаря  которому удавалось поддерживать на плаву академические

исследовательские структуры. Это позволяло им хоть как-то обновлять техническую базу, доплачивать что-то к зарплатам сотрудников. Но побочным результатом такого подхода стало расшатывание всей системы федеральных заказов НИР.

Надо было менять подход. Что мы сделали? Во-первых, поставили перед всеми департаментами задачу – сформулируйте запросы: по каким текущим направлениям вы чувствуете необходимость экспертной поддержки? Свели запросы воедино. Учитывая опыт предшественника – Минтопэнерго – попытались эти запросы сгруппировать, укрупнить. В результате вместо нескольких сотен тем НИР получилось около сотни. По ним, кстати, можно отследить то, чем ведомство занимается и планирует заниматься в течение года. Так как формирование это списка уже заведомо идет на основе Программы действий Минпромэнерго. Укрупнение тем привело к тому, что и исполнители стали образовывать пулы. Что, кстати, тоже повысило качество работы, поскольку позволило разрабатывать тематику НИРа многостороннее. И позволило уйти от недавно имевшегося монополизма отраслевых НИИ, которые искренне считали, что без них обойтись никак нельзя.

Сама процедура отбора победителей конкурса какова?

С.Н.: Процедура, насколько это возможно, формализована, вплоть до требований к конверту, в котором участники конкурса подают заявки. Условия, по которым выбирается победитель, достаточно просты. Во-первых, запрашиваемая цена исследования. Во-вторых, сроки и календарный план исполнения работы. В-третьих, точность формулировки предложения. В-четвертых, реальный публичный авторитет конкурсанта. Последнее – вещь не абстрактная, и к вкусовщине отношения не имеющая. Мы сначала, чтобы и сюда внести некие формальные признаки, хотели составить «черный» список организаций – путем опроса работающих в том или ином секторе исследовательских организаций. Но в процессе опроса поняли, что лучше составить «белый» список. Он ни в коем случае не закрыт. Но если среди участников конкурса есть организация из этого списка, то – при прочих равных условиях – у нее шансы на победу больше.

А если все-таки даже «белосписочная» организация не справилась с задачей?

С.Н. Приемка результатов исследований – тоже хорошо отработанная процедура. Такая приемка проходит публично. Происходит это в зале коллегии. Участвовать в этом обсуждении могут все желающие. Есть и такой механизм проверки качества исполнения работ по НИР, как публикация на сайте – кроме тем, результаты которых патентуются. Помимо прочего это позволяет создавать единую базу НИР, данные которой обязаны учитывать все наши департаменты как в своей работе, так и при формировании новой тематики НИР.

В нынешнем году планируем ввести нечто вроде внешнего аудита качества НИР. Возможно, к такому «аудиту» будут привлекаться и те компании, которые участвовали в конкурсе по данной разработке, но проиграли. Кроме того, мы планируем ввести обязательство для департаментов о предоставлении документированных отчетов о практическом применении или использовании результатов работ по НИР. Мы также создали на сайте уже упомянутый выше экспертный клуб, который оценивает тот или иной документ. Раз в месяц экспертный клуб проводит очные заседания.

Вы упомянули про монополизм отраслевых институтов. По практике конкурсов кто выигрывает чаще – частные или академические структуры?

С.Н.: Конкурсы, которые мы проводили еще в прошлом году, показали, что отраслевые НИИ, существующие уже десятилетия, начинают сдавать позиции. Мало того, что бизнес создал и продолжает создавать новые аналитические центры, куда переманивает самые ценные кадры из «традиционных» НИИ, так ведь и государство не собирается повторять пройденный в 1990-е годы путь, когда, как я уже говорил, отраслевую науку победами на конкурсах по НИР попросту поддерживали на плаву. Сейчас для нас нет разницы в принадлежности аналитической структуры государству или бизнесу. Главное – эффективность, результативность проведенного исследования. Есть успешно функционирующие исследовательские организации, постоянно сопровождающие деятельность министерства, такие как ЦДУ ТЭК, Росинформресурс и т.д. Они доказали, что могут работать – их аналитика востребована на свободном рынке. Но они на равных правах с частными аналитическими центрами участвуют в конкурсах, проводимых Минпромэнерго.

На мой взгляд, противопоставление частных аналитических центров государственным уже уходит в прошлое. Благодаря публичной процедуре приемки НИР, деятельности экспертного совета, мы, думаю, скоро перейдем ко второму этапу реализации нашей программы: повышению практичности

аналитического обеспечения деятельности Министерства. Мы надеемся достичь этого путем согласования программы наших разработок с теми, что заказывают для себя бизнес-структуры. Это, помимо прочего, позволит избежать дублирования в заказах разработок. И между ведомствами, и с учетом запросов бизнеса. Сейчас идет формирование библиотеки НИР, заказанных органами федеральной власти. Предполагается также начать учет исследований, который частные структуры заказывают для себя. Доступ в библиотеку будет открытым.

Кроме того, существует еще и параллельный пласт НИР, которые заказывает Минпромэнерго в рамках ФЦП и ВЦП. И здесь могу полностью согласиться с одним из наших экспертов, Андреем Коледенковым: основной задачей является обеспечение активного перехода научных знаний в технологические решения и переход технологических решений в конкретный продукт, пользующийся рыночным спросом или интегрирующийся в реализуемые промышленные проекты.

А если бизнес-структуры не захотят делиться результатами своих исследований?

С.Н.: Для них включение НИР в библиотеку будет сугубо добровольным. Никто покушаться на чужие деньги и чужие разработки не собирается. В то же время, в мире уже сложился механизм косвенного влияния государственных приоритетов в научных исследованиях на поведение частных инвесторов. И это естественно, так как бизнес очень чутко реагирует на «сигналы рынка», а, согласитесь, приоритеты государства в научных исследованиях оказывают немалое воздействие на рынок.

Вы не исключаете такой возможности, что через предоставленные бизнесом те или иные материалы, может осуществляться скрытый лоббизм?

С.Н.: Мы обеими руками за такой вид лоббизма, потому что он прозрачен. К тому же, чем больше источников информации, материала для анализа, тем меньше возможностей для проталкивания какой-то одной, «узкой» точки зрения. Кстати, это ответ и на ваш предыдущий вопрос: бизнес заинтересован в том, чтобы интересная ему аналитика была доступна и органам госвласти.

При этом наибольший интерес для нас – я говорю про чиновничество, вырабатывающее решения, – представляют и будут представлять те разработки и исследования, проплаченные бизнесом, которые исходят от ассоциаций, саморегулируемых организаций. То есть таких структур, которые отстаивают интересы не какой-то одной, пусть даже самой крупной компании, а отрасли в целом. Почему мы должны игнорировать такое общеотраслевое мнение при выработке промышленной политики, напрямую на эту отрасль влияющую? Бизнес-ассоциации умеют ставить общую выгоду выше интересов отдельных предприятий. Подобная аналитика, рекомендации для нас полезны. Так что мы такой вид лоббизма поддерживаем обеими руками. Заодно, кстати, экономим средства госбюджета – когда за чужой счет делается полезное государству исследование, это нужно только приветствовать.

Пока такого рода база не создана, государство тратит деньги на заказы для своих структур. О каких суммах идет речь?

С.Н.: Система НИР – штука затратная. Но мы же имеем представление о том, что и сколько на рынке стоит. Поэтому знаем, что отвечать на завышенные претензии со стороны некоторых участников конкурсов. Около 3 млн рублей за реальный продукт, подготовленный исследовательской группой, – это рыночная цена, если на выходе имеем качественный продукт, который может быть положен в основу конкретного документа. Например, концепции развития отрасли. Причем, для такой группы подобный заказ – это, скорее, престиж, чем источник заработка.

Под более масштабные задачи с большим объемом работ выделяются другие деньги – до 30 млн рублей. Здесь на выходе речь может идти не об одном, пусть содержательном и объемном документе, а о постоянном аналитическом сопровождении той или иной темы в режиме мониторинга.

В целом за год на НИР наше министерство тратит около 500 млн рублей в год. Поверьте, эти средства «отбиваются». Нормативно-правовые акты, концептуальные разработки – вот полученный результат. Приведу лишь несколько примеров. Так, на основе заказанной в 2005 году аналитики по автопрому, был разработан План мероприятий по развитию автомобильной промышленности до 2008 года. Бюджетный доклад Минпромэнерго готовился с учетом аналитических материалов, полученных в результате заказанных исследований. Продолжается разработка ряда технических регламентов и т.д.

Конечно, с «линейкой» в руках проверить эффективность каждого НИР вряд ли возможно. Но общение с экспертным сообществом, с бизнесом, с аппаратом правительства показывает – проведённая при помощи исследований работа дает большую отдачу. И, главное, позволяет принимать решения, которые потом легко реализовать: не потому что они «простые», а потому что уже приняты с «наименьшим сопротивлением».