Региональный аспект российской промышленной политики

Добрый день, уважаемые коллеги!

В моем выступлении будет две части: концептуальная, в которой я позволю себе некоторые авторские вольности, и практическая, в которой расскажу, насколько это возможно в отведенное время, о деятельности Минпромэнерго России в аспекте региональной промышленной политики.

Что такое промышленная политика?

Тема промышленной политики стала в этом году весьма модной. Гораздо более модной, чем это было более двух лет назад, когда образовалось Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, и мы, в диалоге с Российским союзом промышленников и предпринимателей, занялись этой темой, исходя из необходимости выполнять возложенные на министерство функции. Позволю себе начать с дефиниции, выражающей наше понимание сущности промполитики. 

Промышленная политика – это ограниченное системой права (законодательством) взаимодействие соответствующих субъектов (органы власти разного уровня, компании, общественные объединения) по вопросам направлений, способов и средств развития промышленно-энергетического сектора экономики. Следует заметить, что в такой трактовке промышленная политика включает в себя и энергетическую политику в качестве своей компоненты.

Минпромэнерго России действует в этом пространстве политики, следуя своей миссии, которая зафиксирована в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2006-2008 гг., как управление развитием промышленности и энергетики в интересах обеспечения высокого уровня национальной конкурентоспособности и безопасности. 

Реализация данной миссии и составляет суть той промышленной политики, которую Минпромэнерго планирует на разную глубину и осуществляет в своей повседневной деятельности. При этом Министерство учитывает, как минимум, три рамки (слайд 1).  

Рамки промышленной политики

Первая рамка – это рамка глобального позиционирования России. Она предполагает анализ мировых рынков, позиций на них российских компаний и возможностей продвижения этих позиций. Интеграция российской экономики в мировую привела к тому, что российский крупный и даже средний бизнес вынужден выходить на мировые рынки, а иностранные компании составляют жесткую конкуренцию российским производителям на многих внутренних рынках промышленной продукции.

Этот двуединый процесс стирания граней между внутренним и внешним рынком  остро ставит вопрос об обеспечении интересов национальной безопасности. Вообще, идея безопасности, судя по всему, становится доминирующей в XXI веке. Идея безопасности распространилось на широкий круг вопросов и включает в себя не только военную безопасность, но и энергетическую, экологическую, технологическую и т.д. А понимание того, что в современных условиях безопасность в полном (или традиционном) смысле этого слова недостижима, привело к развитию и широкому внедрению в практику методов управления рисками (т.н. риск-менеджмент).

Вторая рамка, дополняющая первую, — это рамка стратегирования, рамка долгосрочных целей и стратегий развития промышленности и энергетики. Стратегии и комплексные планы развития  – это сегодня один из основных инструментов государственной промышленной политики. Разработка стратегии опирается на прогнозирование, сценирование и идентификацию рисков. Фактически, как руководство к действию стратегия развития той или иной отрасли или комплекса (ТЭК, ОПК) представляет собой своего рода консенсус между государственной властью и частным бизнесом (который имеет свои конкурентные корпоративные стратегии), одновременно результат и проектная установка государственно-частного партнерства в широком смысле этого слова. Государственная власть привносит в эту установку более масштабное, комплексное и долговременное видение (на 10-15-20 лет вперед), вытекающее из необходимости соблюсти национальные и общественные интересы (включая социальную и макроэкономическую стабильность). Видение, которое вполне естественно отсутствует у компаний, преследующих цели повышения эффективности своего бизнеса и укрепления конкурентных позиций на рынках. Формула государственно-частного партнерства, которой мы придерживаемся, такова:  координация целей, соединение усилий и разделение рисков между властью и бизнесом. Каждая из сторон принимает на себя те риски, которые она в состоянии эффективно контролировать, минимизировать и покрывать.

Наконец, третья обязательная рамка – это рамка ресурсов. Смысл ее понятен; хотя, возможно, одно пояснение будет нелишним. Залежи полезных ископаемых, население, финансы и т.д. — сами по себе еще не ресурсы. Ресурсами они становятся в связи с той или иной деятельностью, решением тех или иных задач. При этом превращение чего-то в ресурс для одной деятельности (например, углеводороды как энергоресурсы), как правило, требует другой деятельности (разведка, добыча, транспортировка).

Инфраструктурный подход

Переход от общей, или страновой, промышленной политики к политике региональной для Минпромэнерго осуществляет, прежде всего, через понятие инфраструктуры (слайд 2). Вообще, с известной долей условности, Минпромэнерго можно назвать «министерством инфраструктур», имея в виду, что оно широко практикует инфраструктурный подход.

Слово «инфраструктура» стало довольно популярно в последнее время и применяется едва ли не как синоним слова «система». Естественно, что нам ближе представление о т.н. «материальной инфраструктуре», но и под ней мы пониманием не просто «рельсы, трубы, провода». Собственно, если искать какое общее понятие инфраструктуры, то можно обратить внимание на следующие два момента. Инфраструктура, во-первых, – это особый тип отношения, при котором нечто способно предстать в качестве (в функции) инфраструктуры, а во-вторых, это особый тип существования, а именно – сетевой.

Инфраструктурный тип отношений отличается, например, от отношений кооперации или тех отношений, которые складываются в технологических цепочках, – они  образуют структуру, но не инфраструктуру. В чем разница? Не вдаваясь в тонкости, несколько слов. В инфраструктуру не встраиваются – ее используют. Инфраструктура не обременяет своего пользователя обязанностью получать от кого-то некий исходный  материал (сырье, полуфабрикат и т.д.) и перерабатывать его в продукт, который следует передать дальше. Напротив, она освобождает от необходимости осуществлять или организовывать определенную деятельность – поскольку это делает другой субъект, который вам представляет то, что нужно, в качестве общедоступного сервиса (при этом то, для вас – инфраструктура, для него, по сути, – структура, без всякой «инфра»).

Кстати, в связи с тем, что для современной экономики вообще характерен рост сектора услуг, вполне понятен и рост значимости инфраструктурного подхода, как инструмента, повышающего конкурентоспособность. Преимущество получает тот, кто предлагает на рынке не просто товар, а товар в «обертке» услуги (послепродажное обслуживание, обновление старых «версий» и т.п.), и способен организовать «инфраструктуру товара».

Для пользователя инфраструктура – это просто множество расположенных в разных местах однотипных терминалов (мест «подключения»), в которых по определенным правилам (регламент) за определенную плату (тариф) можно получить определенную «стандартную услугу». Собственно, для того, чтобы дать пользователям такую возможность, оператор инфраструктуры и создает сеть (электрическую, торговую, образовательную и т.д.).

Инфраструктурный подход, с одной стороны, противоположен пространственно-территориальному подходу, а с другой – и дополняет его. Для пространственно-территориального подхода характерно мышление в терминах областей, земель, площадей (площадок), дихотомии центр-периферия и т.п. Для инфраструктурного – значение имеют выделенные линии (инженерные коммуникации), узлы, пропускная способность (мощность),  различение магистрального и распределительного и т.д. Иначе говоря, инфраструктурный подход реализует принцип и топологию сети, в противовес принципу и топологии пространства.

На слайде схематически показано, что инфраструктуры связывают производство, с одной стороны, с ресурсами, а с другой – с рынками сбыта. При этом достаточно развития инфраструктура позволяет диверсифицировать риски поставок и сбыта. В этом кроется, или с этим связана, одна из причин широкого распространения инфраструктур/сетей в экономике эпохи глобализации. Действительно, в глобальной экономике выигрывает либо наиболее крупный игрок, либо наиболее мобильный. И тому, и другому нужна инфраструктура: первому – для контроля (захвата и удержания) рынков, второму – для маневра, реализации своей возможности быстрее остальных оказаться в наиболее выгодной для инвестирования точке, «снять сливки» и быстро переместиться в другое место. Поэтому регионам, избравшим в качестве конкурентной стратегии привлечение именно таких игроков, имеет смысл развивать свою инфраструктуру как часть более масштабной сети, включающей в себя «магистральные линии» глобальной экономики. А тем, кто хочет опираться на свои силы, очевидно, больше подойдет стратегия создания собственных центров «генерации» и локальной инфраструктуры. 

Уровни промышленной политики

(Слайд 3)

С точки зрения Минпромэнерго, региональный аспект промполитики образуется в результате своего рода проецирования (или «привязки») национальной (страновой) промышленной политики на территорию в ходе реализации тех или иных стратегий инфраструктурного или отраслевого развития (в которых вопрос преодоления инфраструктурных ограничений является одним из основных). Вообще, исходя из вышесказанного, следует вывод о том, что стратегии развития инфраструктур, отраслей промышленности, ОПК и ТЭК могут (должны!) быть, по сути, только национальными (страновыми), а проекты и программы их реализации – могут быть только региональными (и корпоративными).

Региональный аспект во взаимодействии  органов власти разного уровня и других субъектов промполитики превращается в региональный уровень промышленной политики.

Пример: Дальневосточный федеральный округ

Обратимся теперь к конкретным примерам региональной промышленной политики, а именно, к реализации инфраструктурного подхода применительно к Дальневосточному федеральному округу, ситуации в котором уделяется много внимания на разных уровнях власти. 

На слайде 4 показана схема нефтегазового комплекса на Дальнем Востоке Российской Федерации в 2002 году. Она говорит сама за себя. При этом на Дальнем Востоке и в прилегающих районах Восточной Сибири сосредоточено 10% нефти и 14% природного газа России.

В 2003 году была принята Энергетическая стратегия России до 2020 года, в которой был предусмотрен ряд проектов, связанных с ТЭК, в частности – строительство трубопроводной системы «Восточная Сибирь – Тихий океан» (ВСТО).  

Министерство промышленности и энергетики совместно с Министерством экономического развития и торговли, Министерством природных ресурсов Российской Федерации и ОАО «АК «Транснефть» приказом от 26.04.2005 № 91 определило основные этапы строительства системы ВСТО. В соответствии с рекомендациями Президента Российской Федерации, предусмотрен перенос трассы трубопровода на 400 км северо-восточнее озера Байкал. Таким образом, большая часть  маршрута будет пролегать в районах перспективных нефтегазоносных месторождений Якутии (слайд 5).  Строительство ВСТО увязано с Программой лицензирования участков недр Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия).

Первая очередь осуществления проекта предусматривает прокачку 30 млн. тонн нефти в год. Будет построено более 3 тыс. км. линейной части трубопровода диаметром 1067/1220 мм, около 10 нефтеперекачивающих станций.

Ведется разработка ТЭО проекта строительства морского нефтеналивного терминала ВСТО в бухте Козьмино (начало строительно-монтажных работ – в апреле 2007 года). Рассматривается возможность строительства нового НПЗ на тихоокеанском конце ВСТО.

В I квартале 2007 года в Правительство будет внесена Программа создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой системы добычи, транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа на рынки  Китая и других стран АТР.

 Региональные инфраструктурные проекты предусматривают создание новых центров нефтехимического производства. Речь идет о Республике Саха (Якутия) и Сахалине. «Углеводородные» программы и планы  скоординированы со Стратегией развития химической и нефтехимической промышленности до 2015 года. Она будет рассмотрена на правительстве в следующем полугодии.  Кроме того, на Сахалине, несмотря на известные сложности, последовательно реализуются уникальные для России шельфовые проекты Сахалин-1 и Сахалин-2, строится второй по величине в мире завод по производству СПГ.

В результате на Востоке страны будет создана новая нефтегазовая провинция (слайд 6). ВСТО позволит диверсифицировать риски сбыта углеводородов, даст возможность увеличить долю стран АТР в российском энергическом экспорте до 30% с нынешних 2-3%, и укрепит позиции России в плане глобальной энергобезопасности.

По сути, тот же самый подход реализован в электроэнергетике. Энергетический комплекс Дальневосточного федерального округа в силу географических и климатических факторов имеет высокое социальное и политическое значение, хотя и составляет немногим более 4% мощностей от всей российской электроэнергетики.

На слайде 7 показана ситуация с электроэнергетикой на Дальнем Востоке в 2002 году. В регионе наблюдался дефицит электрических и тепловых мощностей, негативно влиявший на качество жизни. Из-за  высокого износа оборудования и распределительных сетей нередко случались аварии.

В 2003 году был пущен первый агрегат на Бурейской ГЭС, строительство которой началось еще в 1978 году, а затем было заморожено. В настоящее время введено в строй 4 гидроагрегата (в проекте – шесть) (слайд 8).

В результате сегодня в Приморском крае производство электроэнергии превышает внутренние потребности на 50%. Рассматриваются возможности по экспорту электроэнергии в Китай.

До 2010 года планируется увеличение мощностей ГЭС в ДФО на 1200 МВт (в том числе еще 1000 МВт на Бурейской ГЭС), вводы объектов тепловой генерации примерно на 300 МВт.

В проекте Программы перспективного развития электроэнергетики на период до 2020 года предусматривается ввод в Магаданской области на Усть-Среднеканской ГЭС 108 МВт после 2010 года и выход на проектную мощность 570 МВт к 2020 году. Строительство финансируется из федерального бюджета. (слайд 9)

Характерной чертой дальневосточного энергетического комплекса является высокая доля угля в генерации электроэнергии (65-70%). Безусловно, низкий КПД «угольных» станций в сочетании с низкой же  экологичностью неприемлем. Поэтому в настоящий момент в рамках ФЦП ведется финансирование строительства более эффективных тепловых мощностей. Это позволит реализовать достаточно серьезные экспортные амбиции крупных российских игроков («СУЭК» в первую очередь).

Кроме того, на Дальнем Востоке начинается реализация политики по развитию альтернативных источников энергии: до конца 2006 года планируется осуществить ввод в строй двух геотермальных электростанций мощностью 3,6 МВт каждая на о. Итуруп и о. Кунашир. Данные проекты – пример эффективных действий государства в нишах, пока недостаточно привлекательных для частного бизнеса. Основные инвестиции в развитие топливно-энергетической инфраструктуры идут в рамках инвестиционных программ РАО «ЕЭС», «Газпрома», «Транснефти».

Развитие электроэнергетики, в свою очередь, стимулирует подъем в других отраслях. В частности, в черной металлургии можно выделить проект ОАО «Амурсталь», которая реализует инвестиционную программу (объемом свыше 100 млн. долл. США) технического развития по созданию высокоэффективного электрометаллургического производства.  

О кластерах

В заключение позволю себе несколько слов о кластерах, которым, судя по программе, посвящено большинство заявленных докладов.

Согласно М.Портеру, кластеры – это группа близкорасположенных и связанных между собой предприятий и сопутствующих им организаций, работающих в определенной отрасли и дополняющих друг друга. Обычно это географически сконцентрированные предприятия (малые фирмы), которые производят и продают ряд связанных или взаимодополняемых товаров совместными усилиями.

Если не отождествлять кластеры с территориально-производственными комплексами, знакомыми нам по советскому прошлому, то их следует рассматривать как еще одну, отличную от инфраструктуры, реализацию сетевого принципа. То есть, кластер – это некоторая локальная сеть, обособленная географически и использующая имеющиеся на этой территории инфраструктуры (энергетическую, транспортную, информационную, научно-образовательную, финансовую) для того, чтобы выступать в качестве коллективного субъекта определенного рынка. Собственно, можно утверждать, что именно синергетический эффект совместного (скоординированного) использования этих инфраструктур и порождает феномен кластера. Однако ошибкой было бы переворачивать это соотношение и ставить во главу угла формирование кластеров, подстраивая под это развитие «магистральной инфраструктуры» и отраслей промышленности в целом. 

Понятно, что из всех уровней власти только региональная власть способна эффективно заниматься кластерной политикой, а оказывать им в этом соответствующую помощь и поддержку – Министерство регионального развития.